06.02.2007
XXXI сессия Воронежской городской Думы второго созыва от 31.01.2007
В соответствии с распоряжениями Контрольно-счетной палаты городского округа город Воронеж от 10.11.2006 № 36 и от 21.11.2006 № 37 проведено обследование деятельности управ Железнодорожного и Левобережного районов городского округа за 2005 год и 9 месяцев 2006 года. В результате проведенных контрольных мероприятий установлены общие тенденции, характеризующие как деятельность управ городского округа в целом, так и их место в организации задач, стоящих перед органами местного самоуправления. Уставом городского округа город Воронеж был изменен статус районов города и районных администраций, правопреемниками которых стали управы. Теперь Управа — это исполнительно-распорядительный орган администрации городского округа на территории соответствующего района, при этом район не имеет статуса самостоятельной административно-территориальной единицы.
В целях приведения исполнительно-распорядительных полномочий Управ в соответствие с Уставом городского округа и решениями Воронежской городской Думы от 23 июня 2005 года № 78–II «Об утверждении положений об управах районов городского округа город Воронеж» и от 25 января 2006 года № 3–II «О примерной структуре управы района городского округа город Воронеж», распоряжениями главы городского округа на основании примерной структуры были утверждены структуры управ Железнодорожного и Левобережного районов.
Согласно Уставу, структура Управы разрабатывается и утверждается в соответствии с установленной городской Думой типовой структурой. Примерная структура, в отличие от типовой носит рекомендательный характер и дает возможность для введения структурных подразделений и должностей заместителей руководителя Управы. Таким образом, решение Воронежской городской Думы от 25 января 2006 года № 3–II «О примерной структуре управы района городского округа город Воронеж» не соответствует Уставу городского округа.
В структуру Управ Железнодорожного и Левобережного районов входят комитеты по управлению городскими микрорайонами. В целях приведения правового статуса комитетов в соответствие с Уставом городского округа и на основании постановления главы городского округа город Воронеж от 6 апреля 2006 года № 357 «О реорганизации комитетов по управлению городскими микрорайонами», Управы в срок до 1 ноября 2006 года должны были провести мероприятия по реорганизации комитетов в форме присоединения к Управам. На момент проведения обследования реорганизационные мероприятия в полном объеме не проведены. Акты приема-передачи основных средств не подписаны. Не решены вопросы по передаче зданий и сооружений, находящихся на балансе Комитетов. Выборочной проверкой переданных личных дел сотрудников комитетов по управлению городскими микрорайонами установлено, что в нарушение статьи 72 Трудового Кодекса РФ с ними не заключены дополнительные соглашения.
Нормативными актами органов местного самоуправления за Управами закреплены полномочия в области финансов. Однако фактически эти полномочия осуществляются финансово-казначейскими отделами по соответствующему району финансово-казначейского управления администрации городского округа. Расходы на содержание отделов предусматриваются в составе сметы ФКУ.
Согласно выписке из единого государственного реестра юридических лиц финансово-казначейские отделы районов являются юридическими лицами. Однако, у отделов нет самостоятельного баланса и сметы на содержание. Отделы не наделены имуществом, что не соответствует статусу юридического лица, определенному Гражданским Кодексом РФ. На момент проведения обследования не утверждены положения об отделах.
Вместе с тем, согласно Положению, отдел — уполномоченный орган по управлению средствами сметы доходов и расходов соответствующей районной Управы, а так же распорядитель бюджетных средств на территории района, поскольку входит в перечень главных распорядителей, распорядителей и получателей средств из бюджета городского округа, утвержденный решением о бюджете. Данные отделы так же осуществляют формирование предложений по основным показателям смет расходов районов как составной части местного бюджета. При этом руководитель управы не распоряжается средствами районной сметы.
Установлено, что Управы осуществляют подготовку программ социального развития района на следующий финансовый год. Такие программы представлялись в администрацию городского округа для последующего включения в бюджет. Однако они не являлись основой и практически не учитывались при формировании бюджета. Фактически формирование проекта бюджета основывается на предложениях отраслевых управлений и МУ «Рай ДЕЗ ЖКХ», в то время как данная функция закреплена за Управами как Уставом муниципального образования, так и принятым положением об управах. Это приводит к тому, что, к примеру, 21 ноября 2006 года администрацией городского округа город Воронеж сформирован и направлен на рассмотрение в Воронежскую городскую Думу проект бюджета на 2007 год, а программы социального развития районов по состоянию на конец декабря сформированы не были.
Формально за Управами закреплены полномочия по управлению имуществом, в области градостроительства, архитектуры, землепользования, охраны окружающей среды, а так же в области образования и здравоохранения. Фактически же все эти функции так же осуществляются подразделениями администрации городского округа.
К примеру, по Положению на Управу возложены полномочия по организации содержания и содействия развитию муниципальных общеобразовательных и дошкольных образовательных учреждений по объектам, закрепленным за районом. Согласно Уставу администрация городского округа осуществляет управление всеми находящимися в ведении города учреждениями образования за исключением учреждений, закрепленных за районами. В ходе проверок нормативные акты, закрепляющие муниципальные общеобразовательные и дошкольные образовательные учреждения за районами, не представлены. При этом подготовку предложений по включению в смету района расходов на содержание дошкольных учреждений, а также их финансирование осуществляет финансово-казначейский отдел по району по согласованию с руководством Управы.
Полномочия Управ в области управления имуществом в основном заключаются в распоряжении имуществом, переданным им в оперативное управление и безвозмездное пользование. Однако, согласно Уставу в структуре администрации городского округа создан отраслевой орган по управлению муниципальной собственностью — комитет по управлению муниципальным имуществом, который и должен осуществлять правомочия собственника от имени муниципального образования «городской округ Воронеж» по владению, пользованию и распоряжению объектами муниципального нежилого фонда. Передача комитетом по управлению имуществом администрации городского округа своих полномочий другим структурным подразделениям, в данном случае районным управам, является нарушением п. 8 ст. 37 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131–ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Положения о комитете по управлению имуществом департамента муниципальной собственности администрации городского округа, утвержденного распоряжением главы города Воронежа от 24 декабря 2004 года №1052–р, а так же решения Воронежской городской Думы от 21 декабря 2005 года № 227–II «О структуре администрации городского округа город Воронеж».
Установлены следующие нарушения, допущенные Управами при сдаче в аренду помещений. Например, в 2005 и 2006 годах Управой Железнодорожного района были заключены восемь договоров аренды, по которым в нарушение требований ст. 41, ст. 42 Бюджетного Кодекса РФ, а также постановления Воронежской городской Думы от 27 июня 2001 года № 64–I «О сдаче в аренду нежилых помещений», согласно которому арендная плата должна вносится арендаторами в бюджет городского округа на расчетный счет ФКУ, арендная плата поступала на расчетный счет Управы. За 2005 год поступления от арендной платы составили 1 млн. 578 тыс. руб., за 9 месяцев 2006 года — 865,5 тыс. руб. И только в октябре 2006 года Управой были заключены дополнительные соглашения с арендаторами, согласно которым с 1 ноября 2006 года арендная плата должна зачисляться на счет ФКУ.
Управа Левобережного района, сдавая площади в аренду ИП Насонов, расчет арендной платы в 2006 году производит, применяя базовую ставку арендной платы 900 руб. за квадратный метр. Однако решением Воронежской городской Думы еще 21 декабря 2005 года базовая арендная ставка увеличена с 1 июня 2006 года до 1100 руб. На момент проверки управой так же не был заключен договор с ОАО «Городская управляющая компания» на возмещение коммунальных и эксплуатационных услуг. Так же нарушается постановление Воронежской городской Думы от 27 июня 2001 года N 64–I «О сдаче в аренду нежилых помещений» (в редакции от 15 февраля 2006 года), которым установлено, что при предоставлении помещений в аренду должны взиматься разовые взносы в размере полугодовой арендной платы. Денежные средства перечисляются заявителем в городской бюджет в 2–х недельный срок со дня выхода соответствующего распорядительного документа о выделении помещения. А договора аренды на срок до 10 лет должны заключаться только после оплаты разового взноса. В результате от неуплаты разовых взносов потери бюджета составили 762,8 тыс. руб.
Управы дублируют функции и других структур и учреждений. Например, в Управах созданы отделы жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства. Выполняемые на сегодняшний день ими задачи в основном дублируют деятельность МУ «Рай ДЕЗ ЖКХ». Например: — осуществление контроля за качеством коммунальных услуг; планирование работ по текущему ремонту объектов жилищного и нежилого фонда; планирование работ по текущему содержанию объектов внешнего благоустройства района; — организация выполнения работ по механизированной и ручной уборке городских дорог, тротуаров, посадочных площадок городского пассажирского транспорта; -проведение инвентаризации контейнерных площадок и контейнеров для сбора ТБО; -прием заявок на отстрел безнадзорных животных.
Управы принимают участие в проверках, проводимых ИФНС и РОВД с целью осуществления контроля за соблюдением правил торговли, оказанием услуг населению предприятиями торговли, общественного питания и бытового обслуживания на территории района. Однако, принятие мер по результатам данных проверок не относится к компетенции Управы.
В нарушение Устава городского округа и Положения об Управе приказом первого заместителя главы городского округа город Воронеж от 14 апреля 2006 года № 61 руководителям Управ было поручено выдавать разрешения на размещение временных организаций быстрого обслуживания при условии наличия договоров аренды земельных участков с указанием их целевого использования. В случае отсутствия договора аренды земли разрешение на установку согласно приказу было возможно при условии оплаты по кадастровой стоимости земельного участка за период осуществления деятельности из расчета: 50% — в бюджет города, 50% — на социальные программы района. Однако в соответствии с п.6 ст.12 Налогового кодекса не могут устанавливаться налоги и сборы, не предусмотренные Кодексом. А плата за выдачу разрешения на право размещения временных организаций быстрого обслуживания Налоговым кодексом не предусмотрена. К тому же, в соответствии с Уставом городского округа в число исполнительно-распорядительных полномочий Управы выдача разрешений на размещение временных организаций быстрого обслуживания так же не входила.
Следует обратить внимание и на то, что приказ первого заместителя главы городского округа город Воронеж противоречит ст. 64 Бюджетного кодекса РФ, которой определено, что только представительные органы местного самоуправления имеют право вводить местные сборы и устанавливать размер ставок по ним.
Воронежской городской Думой в конце 2005 года было принято решение о ликвидации внебюджетных фондов, но в сложившихся условиях в районах были созданы фонды развития районов, учредителями которых стали как физические, так и юридические лица. Средства этих фондов формируются из так называемых «добровольных пожертвований» хозяйствующих субъектов. Некоторые Управы пошли дальше, например Железнодорожного района, собирая деньги на счет фонда за оформление и выдачу разрешений на производство земляных работ на второстепенных и дворовых территориях района. При этом на момент выдачи разрешений проверяется наличие платежного документа, подтверждающего направление средств на счет фонда.
Большинство подразделений Управ задействованы в деятельности фондов развития районов по сбору внебюджетных средств для формирования финансовых источников поддержки проектов и мероприятий, направленных на решение текущих проблем района. Расходование средств Фонда осуществляется по письмам Управы.
Подводя итоги можно сказать, что на сегодняшний день, несмотря на утвержденные нормативные акты (Устав городского округа, положения об Управе), нет четкого распределения полномочий: за что несут ответственность Управы, а за что — структурные подразделения городской администрации.
В результате влияние руководителя Управы на выполнение задач условно и у него отсутствуют действенные рычаги для эффективной работы. Для исполнения заданий привлекаются, как правило, несколько организаций, зачастую дублируя друг друга. Кроме того, согласно Уставу городского округа Управы наделены полномочиями, но не имеют финансовых средств для оперативного решения задач. Районные управы практически исключены из процесса, как формирования, так и исполнения муниципального бюджета. Поэтому вынуждены искать дополнительные поступления средств.
Реальная деятельность Управ по реализации полномочий, закрепленных нормативными актами органов местного самоуправления, в основном заключается в сборе информации по заданиям администрации городского округа и решения оперативных задач за счет спонсорских поступлений.
